​聚焦便民利企 提升服务效能——建设用地审批管理知识问答系列之一（基础知识篇）

为推动主题教育活动走深走实，自治区自然资源厅在广泛调研走访、征集问题的基础上，系统梳理了基层、企业、群众普遍关心的用地问题，推出建设用地审批管理系列知识问答。问答主要分为基础知识篇、用地预审与先行用地篇、土地征收篇、耕地保护篇、生态保护篇、能源保障篇及节约集约用地篇等7个专题，于每周四在自然资源厅微信公众号及门户网站发布，敬请关注。

自然资源厅将继续征集建设用地审批管理问题，持续提升用地保障服务能力，如有问题请发送至nmgytgzc@163.com邮箱，我厅会及时进行解答并向公众发布。

基础知识篇

一、什么是建设用地管理？农用地转为建设用地如何办理审批手续？

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地管理就是各级政府对建设需要使用土地的审批程序以及各种管理措施的总和。

依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，对建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，实行审批管理。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。涉及永久基本农田的，由国务院批准；不涉及永久基本农田的，由原批准规划的机关或者其授权的机关批准。

建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准。涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。

二、建设用地审批类型有哪些？

（一）农用地转用审批：是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为（注：目前，未利用地转用审批参照农用地转用相关规定执行）。

（二）土地征收审批：是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

三、建设用地审批层级怎么划分？

（一）征收土地审批层级

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定征收下列土地的，由国务院批准：

1.永久基本农田；2.永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；3.其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

（二）农用地转用审批层级

《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

四、建设用地审批需要提供哪些要件材料？

按照《至全区项目建设单位的一封信》附件目录提供。

五、目前自治区自然资源厅建设用地审批效率如何？需要哪些处室会签？

《内蒙古自治区自然资源厅关于规范建设用地报批材料和审查报告文本格式的通知》（内自然资字〔2023〕9号）规定：“进一步压缩审批时限。自然资源厅本级将建设用地审批时限从12个工作日调整为10个工作日，各盟市、旗县审核时限原则上不得超过自然资源厅审批时限”。

会签处室单独选址项目需要8个处室会签，分别是自然资源开发利用处、自然资源调查监测处、自然资源确权登记局、地质勘查管理处、矿产资源保护监督处、耕地保护监督处、国土空间规划局、执法局，用途管制管制处为主办处室，规划院负责技术审查；批次用地项目需要6个处室会签，分别是自然资源开发利用处、自然资源调查监测处、自然资源确权登记局、耕地保护监督处、国土空间规划局、执法局，用途管制管制处为主办处室，规划院负责技术审查。

六、什么项目可以“只征收不转用”？

《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）规定：“新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面，不办理农用地转用手续；涉及使用农民集体所有土地的，应办理土地征收手续，按淹没前的现状地类报批，其中：涉及占用永久基本农田的，应落实永久基本农田补划任务，涉及占用耕地的，要先行落实耕地“进出平衡”。

七、什么是“只转不征”？哪些项目可以采取“只转不征”的方式使用土地？

“只转不征”是指对集体所有的农用地、未利用地等非建设用地依法办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续，但不予以征收，仍保留农民集体所有性质的土地利用方式。

对下列项目用地可以采取“只转不征”的方式使用土地：

1.乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设所需土地；

2.符合自治区相关规定安排作为征地安置留用地的土地。

3.对实施美丽乡村、全域旅游等乡村振兴项目占用的农用地。

4.符合国家规定及自治区农村土地制度改革试点要求的土地。

八、建设用地审批，涉及面积核减需要提交什么材料？

涉及面积核减需要提交当地旗县政府出具核减面积的请示、当地旗县自然资源局出具核减面积的说明、核减后的农转用方案、核减后的勘测定界报告。

九、目前土地利用计划指标配置规则是？

（一）为什么要改革土地利用计划管理方式？

一方面，党的十九届四中全会、中央财经委员会第五次会议、中央经济工作会议对改革土地管理制度和计划管理方式都提出了明确要求。一是增强土地管理的灵活性，赋予省级人民政府更大用地自主权，盘活存量土地。二是切实增强有效投资，健全重大项目审批协调机制。三是建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，使优势地区有更大发展空间。

另一方面，实践中存在一些问题。比如，土地计划的下达按照因素法进行测算分解，主要依赖历史数据和现状数据，面对复杂多变的形式，容易产生指标浪费和用地需求不配的问题。比如，土地计划主要是新增用地计划，长期以来土地利用重视增量、忽略存量，增量安排与消化存量脱节，存量规模大，土地闲置浪费严重。比如，随着“放管服”改革不断推进，许多重大基础设施项目原由国家审批，现已下放给省级审批，依然按照过去分级管理的方式分配计划，用地计划保障难度加大。

（二）新的计划管理方式总体要求是什么？

一方面，落实土地要素跟着项目走切实保障有效投资用地需求；另一方面，既算增量账、更算存量账，加大存量盘活力度。

具体包括三方面，一是坚持土地要素跟着项目走。取消因素法分配，改为计划指标跟着项目走，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，确保增量安排更精准、有效。二是坚持节约集约用地。深化增量安排与消化存量挂钩机制，激励与约束并举，发挥新增计划指导的导向作用，倒逼盘活存量土地，推动全面高质量发展。三是坚持分类保障。对纳入重点保障的项目用地，以实际项目配置计划指标，实行计划重点保障。对未纳入重点保障的项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据。

（三）自然资源部关于2023年土地利用计划管理的通知（自然资发〔2023〕 38号）中计划指标配置方式

1.重点项目用地由国家统一配置计划指标。纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目用地清单的单独选址项目用地，依法依规批准后，由部统一确认配置计划指标。对违法用地，在依法依规查处后，按规定补办用地手续。重大项目涉及违法用地补办手续，所需计划指标由国家和地方各配置50%。

2.分解下达基础指标。根据近三年各省（区、市）通过盘活批而未供和闲置土地核算的计划指标情况，按三年平均量的1/3分解下达基础指标，由省级统筹使用。

3.继续实施计划指标配置与处置存量土地挂钩。未纳入重大项目清单的其他项目用地和城镇村批次用地，以当年存量土地处置规模为基础核算计划控制额度，各省（区、市）在计划控制额度范围内，按照要素跟着项目走的原则使用计划指标。前三年度计划控制额度有结余的，在不突破本年度全国总量控制指标的前提下，有关省份可结转使用。

具体核算办法是：对2019年底前批准的批而未供土地，按核实处置量的50%核算计划控制量；对2020—2022年底批准的批而未供土地，按核实处置量的30%核算；对闲置土地，按核实处置量的50%核算。建设用地批准文件依法撤销或调整的，纳入批而未供处置量，并按规则核算计划控制量。