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自然资源执法改革的对策及建议

十八大以来,中央、自治区对行政执法领域改革提出了新的要求,阿拉善盟、旗区在开展综合行政执法改革方面进行了有益的尝试和探索,虽然暴露出不少问题,但在综合行政执法改革方面迈出了坚实的第一步,同时积累了宝贵的经验。为进一步推进自然资源领域行政执法改革,按照上级统一部署,阿拉善盟自然资源局采取多种形式,立足本地区、本系统实际,围绕自然资源综合行政执法改革这一主题开展了调研。

一、基本情况

(一)阿拉善盟自然资源行政执法队伍现状。阿拉善盟自然资源系统目前共设执法队伍7个。其中,设盟市级自然资源行政执法队伍1个,即:阿拉善盟国土资源执法监察支队,成立于2004年1月,隶属阿拉善盟自然资源局,机构规格正科级,经费来源为财政全额拨款,参照公务员管理。支队核定编制数14人,在编9人、在岗9人。设旗、区级执法队伍6个(即:各旗、区自然资源执法监察大队),均为股级财政全额拨款事业单位,设基层国土资源所20个。

(二)履职情况。2004年1月,盟国土资源执法监察支队正式成立以来,先后组织开展了“百日行动”、“双保行动”、“土地矿产卫片执法检查”、“打非治违”、“九打九治”等一大批土地、矿产整治专项行动,尤其是卫片执法检查、全域土地例行督查、国土资源信访举报和矿山地质环境恢复治理执法检查等工作的常态化开展,一大批违法违规行为被依法查处,为全盟经济社会持续较快发展提供了有力保障。

(三)机构改革后职能变化情况。对比原国土资源部和自然资源部职能职责不难发现,新成立的自然资源管理部门其职能职责非但没有减少,反而任务更重了:一是继续履行原有的国土资源管理职能职责(土地、矿产、测绘管理);二是新迁入规划管理职能。将发改部门承担的编制主体功能区规划、住建部门承担的城乡规划管理职能整合后,由自然资源管理部门统一承担;三是进一步整合山、水、林、田、湖、草职能。将水利部承担的水资源调查和确权登记管理,农业部承担的草原资源调查和确权登记管理,国家林业局承担的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职能进一步整合,统一归由自然资源部门承担。

无论是国土资源管理,还是自然资源管理,执法监察作为非常重要的一个环节,它的作用是不可替代和或缺的。有人的地方就会有利益冲突,会出现矛盾纠纷甚至违法犯罪,需要行政执法、司法等手段的强势介入,以维护管理双方乃至广大人民群众的合法权益。

二、旗区综合执法改革情况

自2016年起,各旗区人民政府、管委会相继开展综合行政执法改革工作。阿左旗人民政府整合自然资源、农牧、生态环境等相关部门行政执法职权,组建阿拉善左旗农村牧区生态环境综合行政执法局;阿右旗将自然资源局执法大队撤销,改编为自然资源综合保障服务中心;额济纳旗虽然印发了综合行政执法改革方案,拟整合农牧、林草、水利等相关部门,但未实施;阿拉善高新技术产业开发区整合发改、住建、国土、社管等部门行政执法职权,组建阿拉善高新技术产业开发区综合行政执法局;腾格里整合农牧、林草、文化旅游、劳动监察、城市管理等部门行政执法职权,成立阿拉善腾格里经济技术开发区综合行政执法局。

二、存在的问题

原有国土资源行政执法模式存在多种问题,并不能满足新常态下开展自然资源行政执法工作的需要。主要有以下几个方面:

(一)基层自然资源执法队伍自身建设亟待加强。一是基层一线行政执法人员少、任务重的矛盾长期得不到有效解决,具备执法资格的工作人员较少且调动频繁,执法人员业务能力存在偏低等问题。二是执法经费不足的问题凸显。三是缺乏法律或涉地涉矿专业型人才。四是半调管模式一定程度上阻断了干部职工提拔、升职的机会,干部职工工作积极性不高。五是旗、区自然资源执法编制被机关占用问题普遍。

(二)旗、区综合行政执法衔接不畅、体制机制不顺,存在诸多问题

1.综合执法机构不具备行政执法主体资格,这是最大的问题。从目前情况看,阿左旗、腾格里、高新区等地均实施了综合行政执法改革,新组建的综合行政执法部门受各自职能部门委托开展行政执法工作,代表职能部门行使行政执法职权,但在业务方面却不受职能部门监管,不存在上下级和隶属关系。由于不同部门之间行政执法流程、标准存在差异,导致职能部门与综合执法之间在衔接配合、案件移交、后续整改、完善手续等诸多方面存在较大的问题。

2.因综合执法引发的行政复议、行政诉讼、群众上访等各方面风险隐患问题却由职能部门承担责任,这与权责一致的原则不相符,而且极大地增加了职能部门被复议、诉讼和问责的风险。

3.行政职权整合不彻底,责任分工不明确,容易导致推诿、扯皮现象,增加执法成本。政府组建综合执法局时,将相关职能部门一般性行政执法权进行了整合,但各部门仍保留了部分技术性关键性的职权,导致以前只须由职能部门完成的工作,现在却必须由职能部门和综合执法两个部门来完成,增加了执法成本,而且由于工作衔接、配合机制不健全,极易导致部门间相互推诿、扯皮,再加上综合执法“重处罚、轻监管”、“以罚代管”等问题在旗区时有发生,该问题在卫片执法检查和土地例行督察工作中体现最为明显。

4.个别地区撤销了自然资源行政执法机构和队伍。如:阿右旗自然资源局执法大队被撤销,改组成自然资源综合保障中心,其他实行综合执法改革的地区,因执法人员被抽调到综合执法部门,导致自然资源执法队伍严重人员不足,极大影响各项工作正常运转。

三、意见及建议

(一)全面开展行政执法体制机制改革。一是保留自然资源行政执法队伍。保留盟级执法队伍、明确责任分工,推进执法重心下移。将法律赋予自然资源部门的土地、矿产、测绘和规划等行政处罚以及与之相关的行政检查、行政强制等执法职权进行整合,在原阿拉善盟国土资源执法监察支队的基础上,按照局队合一模式,组建阿拉善盟自然资源行政执法局。旗、区自然资源部门已经实行跨领域跨部门综合行政执法模式的,将其原保留的行政执法职权全部并入综合执法局,按照“属地管理”原则,落实行政执法主体责任,对辖区自然资源行政执法工作负总责。其内设涉及自然资源领域的执法职责受盟级自然资源行政执法局的业务指导和协调。盟级自然资源行政执法部门主要负责监督、指导和组织、协调旗级综合行政执法涉及自然资源领域工作,查处跨区域案件和重大复杂案件。

二是将自然资源、农牧、林草、水利四部门行政执法权整合,组建综合执法局,需要重点解决以下三个方面问题。第一,整合行政执法职权,明确部门责任分工。将自然资源等四部门承担的行政执法职权全部整合,成立盟级综合执法局,职能职责方面与旗级综合执法局对应,隶属行政公署管理,自然资源等四部门不再承担行政执法工作,不再负责动态巡查等执法环节任务。第二、编办协调、解决综合行政执法局的执法主体资格问题,以彻底消除委托执法引发的上访、行政复议、诉讼等诸多风险和隐患。第三,按照“编随事走、人随编走”原则,被整合行政执法职权的自然资源等四部门执法队伍根据整合情况和个人意愿,合理划入综合执法部门。

(二)落实行政执法共同责任机制。要形成发改、工信、生态环境、自然资源、农牧、林草、水务等各部门的联合监管制度,特别是对矿山或项目建设用地审批过程中的项目立项、林草、土地使(占)用和取水许可等审批事项的联合监管,有效的缩短项目建设的审批时限,化解审批时限过长而形成的违法用地行为。在此基础上,按照行政执法改革的职能分工,建议盟行署牵头负责,制定并印发全领域《行政执法共同责任机制》,细化政府各部门在违法案件信息发布后,共同协助制止的责任和具体实施的措施。将自然资源违法案件主体(自然人和法人)纳入惩戒和征信平台,通过多部门限制行为人或相关责任人的其他民事活动达到惩戒目的、树立行为人依法用矿用地意识和规范行为人依法用地用矿行为。

(三)健全联合执法的配套制度,加大监督检查和考核力度。一是建立案件线索移送抄告制度。对行政处罚案件资料保存移交、案件移送标准及时限、案件移送抄告内容及程序等方面作出详细规定。二是建立信息资源通报及共享制度。在当地政府统一领导下,开发统一管理平台,将各执法部门查处的案件情况按权限予以公开通报和共享。三是建立协调会商制度。由政府牵头负责,定期组织行政执法与司法机关召开协调会议,协商解决行政执法与司法执法过程中遇到的普遍性问题和热点、焦点、难点问题,协商解决监管中相关管理、技术和法律适用问题,协调推进重大联动执法工作等。四是明确职责分工、争议协调及责任追究制度。行政执法与司法机关就协作配合、案件移送等问题发生争议的,由双方在对违法行为先予协同处置的前提下,按照统一效能、权责一致、不推诿、不扯皮原则进行协商解决。协商不成的,提请政府决定。对于人为设置障碍、推诿扯皮等行为,按照相关法律法规,严肃追究责任。五是上级自然资源主管部门要扮演共同责任机制落实的宣传员和督导员角色,要利用各种时机,多与地方政府沟通、交流,扮演好宣传员和督导员的角色,上下协调,推动共同责任机制真正落到实处。六是强化对行政执法机关移送案件的立案监督。目前,由于公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件程序缺乏具体规范,行政机关移送案件的程序和标准不明确,检察机关对此类刑事案件的立案监督工作存在较大困难。因此,应当在明确公安机关初查权限、立案期间,赋予行政执法机关立案监督建议权的基础上,强化检察机关的立案监督职能,设置完备的法律保障体系,确保检察机关对此类刑事案件行使立案监督权。七是明确案件移送决定的具体时间和逾期移送的法律责任。行政执法机关在依法查处行政违法行为案件时,发现违法事实涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须立即作出案件移送决定并依法移送公安机关,同时对逾期移送的法律责任作出明确规定。       

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信息来源:阿拉善盟自然资源局
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